Die G20 als Motor globaler Ordnungspolitik

15.11.2015

von LUDGER SCHUKNECHT

multipolare-weltordnung-09Das Gerede von einem Bedeutungsverlust der G20 versperrt den Blick auf die Wirklichkeit. Ihre Rolle als Motor globaler Ordnungspolitik ist nicht zu unterschätzen. Die globale Verbreitung unseres Gesellschaftsmodells zeugt davon.

Am Wochenende findet der jährliche G-20-Gipfel unter türkischer Präsidentschaft in Antalya statt. Zuletzt ist die Gruppe der zwanzig führenden Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländer etwas aus den Schlagzeilen geraten, einige Beobachter sprechen gar von Bedeutungsverlust. Sie schwelgen in Erinnerungen an die Zeit der Finanzkrise, als die G20 in Nachtsitzungen Konjunkturprogramme beschloss, Hunderte Milliarden an Liquidität schufen und sich als Krisenmanager feiern ließ.

Der Kern von G20 ist aber nicht die Krisenbewältigung. Es ist auch nicht der vermeintliche Kampf deutscher Ordnungspolitiker für solide Staatsfinanzen und Strukturreformen gegen Keynesianer und ihre kurzfristigen Stimuli – frei nach Augustinus: „Herr, gib mir Tugendhaftigkeit, aber noch nicht jetzt.“

 

In heutigen Krisenzeiten besonders wichtig

 

Die eigentliche Errungenschaft von G20 ist ihre Rolle als Motor globaler Ordnungspolitik. Es gibt immer mehr globale öffentliche Güter wie Finanzstabilität und Klimaschutz. Es gibt immer mehr Komplexität und Interdependenz der Länder und Akteure, die globale Koordinierung und Regeln verlangen. Die G20 gibt dabei selbst keine Standards mit eigenem Logo heraus. Aber sie ist der politische Motor, der die Gespräche vorantreibt, Brücken baut und Einigungen erzielt, die dann auf „technischer“ Ebene im Detail verhandelt und umgesetzt werden. Was für die G-20-Länder mit rund 85 Prozent der Weltwirtschaftsleistung gilt, hat Gewicht. Insofern sind die G-20-Regierungschefs und Finanzminister das Nächste, was es in puncto Weltwirtschaftsregierung gibt.

Gerade im Moment ist die G20 besonders wichtig. Nach einem Vierteljahrhundert ohne große globale Spannungen erinnert der Ukraine-Konflikt wieder an den Kalten Krieg. Dazu kommt die Eskalation der Gewalt im Nahen Osten. Und auch das unfertige europäische Haus zeigt, wie schwierig es ist, eine funktionierende internationale Ordnung zu schaffen. Drei Beispiele zeigen, welche Schlüsselrolle die Gruppe in der internationalen Ordnungspolitik spielt:

 

Drei Beispiele zeigen Relevanz der G20

 

Die G20 hat die entscheidenden Impulse für eine bessere Regulierung der Finanzmärkte gegeben. Ohne G20 hätte man sich kaum darauf geeinigt, wie viel Kapital Banken vorhalten müssen, um in Krisenzeiten nicht so leicht in Schieflage geraten zu können. Abwicklungspläne, die jeder Global Player jetzt vorlegen muss, und Mindeststandards für Verlustabsorptionsfähigkeit der Banken sind weitere Errungenschaften. Damit soll eine Erpressung des Staates durch zu große und komplexe Banken („too big to fail“) in Zukunft ausgeschlossen und die Steuerzahler geschützt werden. Auch die globale Regulierung der großen Versicherungen, der Derivatemärkte und des Schattenbankensektors wären ohne G20 nicht denkbar gewesen.

Eine tragende Rolle hat G20 auch bei der Stärkung der internationalen Besteuerung und Steuergerechtigkeit gespielt. In den vergangenen zwei Jahren wurde der umfassende internationale Informationsaustausch über Steuerzahler vereinbart, so dass es von 2017 an leichter wird, Steuersünder grenzüberschreitend dingfest zu machen. Zudem haben Finanzminister Schäuble und sein britischer Kollege Osborne 2012 in Mexiko die G-20-Initiative zu „Base Erosion und Profit Shifting“ (BEPS) ins Leben gerufen: Hier wurden seitdem wichtige Prinzipien vereinbart, um Klarheit über internationale Steuerregelungen zu bekommen, Steuergestaltungen zu erschweren und die steuerlichen Herausforderungen der digitalen Wirtschaft zu meistern. Das ist internationale Ordnungspolitik pur.

Ein drittes Beispiel ist die internationale Finanzarchitektur, die denInternationalen Währungsfonds (IWF) und die internationalen Investitions- und Entwicklungsbanken umfasst. Hier muss die Architektur der größeren Bedeutung der Schwellen- und Entwicklungsländer angepasst werden, denn die Industrieländer machen nicht einmal mehr die Hälfte des Welt-Bruttoinlandsproduktes aus. Kapitalanpassungen und Quotenerhöhungen sind zwei der spröden Stichwörter für Kenner. Aber eine scheinbar staubtrockene Materie verbirgt eine hochspannende Geschichte: G20 übt beharrlich Druck auf die amerikanische Regierung aus, und die setzt alle Räder in Bewegung, um die vereinbarte Quotenerhöhung (sprich: mehr Einfluss für Schwellenländer) durch ihren Kongress zu bekommen. Das könnte kaum ein anderes Gremium.

 

Schritt für Schritt zu mehr Freiheit

 

Bei diesen drei Beispielen geht es aber um noch viel mehr als die Rolle der G20 bei der Koordinierung ordnungspolitischer „Produkte“. G20 ist auch der Motor der globalen Verbreitung unseres marktwirtschaftlichen Wirtschafts- und Gesellschaftsmodells geworden. Eine Bewegung in Richtung marktwirtschaftlicher Ordnung ist immer auch eine Bewegung hin zu einer freiheitlichen, partizipatorischen, rechtsstaatlichen Ordnung. Nicht über Nacht, aber Schritt für Schritt.

Wie füllt G20 diese Rolle aus? Man ist ein Club, in dem man sich trifft: einmal im Jahr die „leaders“, mehrmals im Jahr die Finanzminister und gelegentlich auch noch andere Formationen. Und wie in jedem Club kennt man sich, spricht miteinander, will Erfolge aufweisen für den Club und für sich selbst. Man weiß, wo die Probleme liegen, und kann sich auf die wichtigsten konzentrieren, für die man dann Lösungen vereinbart. Es gibt Rituale wie in jedem Club. Dazu gehören die regelmäßigen nächtlichen Kommuniqué-Verhandlungen, die zusammenschweißen, auch auf Arbeitsebene.

Natürlich sind nicht alle Mitglieder gleich wichtig, aber es gilt das Konsensprinzip: Alle müssen überzeugt werden und mitmachen. Macht und Größe allein reichen nicht. Die Umsetzung erfolgt in technischen Foren und Begleitabkommen. „Peer pressure“ und Reputationsverlust verstärken die Bindungswirkung. Das ist sicher nicht das Gleiche wie eine internationale Gerichtsbarkeit, aber die meisten Länder wollen doch mit Verstößen im Kleinen nicht das große Ganze gefährden.

 

Entwicklung der Weltwirtschaftsordnung von G20 abhängig

 

Natürlich ist G20 auch Forum widerstreitender Interessen. Dazu gehört die Debatte um das richtige Rezept für Wachstum. Deutschland tritt „traditionell“ für nachhaltiges Wachstum und Vertrauen durch solide Staatsfinanzen und Strukturreformen ein. Einige Länder setzen eher auf kurzfristige Stimuli durch Staat und Zentralbanken. Aber auch diese Debatte ist in den vergangenen Jahren deutlich weniger scharf geworden, und die Meinung beginnt sich durchzusetzen, dass man nicht irgendwann, sondern kontinuierlich an Konsolidierung und Reformen arbeiten muss.

Der G-20-Prozess trägt somit zur Weiterentwicklung der vielleicht größten Errungenschaft der Nachkriegszeit bei: der Weltwirtschaftsordnung. Diese Ordnung muss klar und durchsetzbar sein, und dafür braucht sie rechtliche Grundlagen. Ökonomen vernachlässigen diesen Aspekt gerne. Aber alle G-20-Initiativen von Bedeutung, die zum Finanzmarkt, BEPS oder IWF, sind kein Resultat internationaler Muskelspiele sondern sie schaffen und entwickeln internationales Recht.

Um noch einmal Augustinus zu zitieren: „Nimm das Recht weg, was ist dann der Staat noch anderes als eine große Räuberbande?“ Diese Worte hat Papst Benedikt 2011 vor dem Deutschen Bundestag zitiert, sie gelten für Deutschland, für Europa und global. Macht muss dem Recht untergeordnet sein, damit eine marktwirtschaftliche Ordnung bestehen kann. Die G20 ist in dieser Rolle unterschätzt, aber erfolgreich.

 

Ludger Schuknecht ist Chefvolkswirt im Bundesfinanzministerium.

 

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